De jaren zeventig werden gekenmerkt door allerlei nieuwe vormen van politiek protest en burgerlijke ongehoorzaamheid. Een daaraan verwant verschijnsel was het kraken en de daaropvolgende anti-kraakwet.
Steeds meer krakers
Dat leegstaande huizen soms clandestien betrokken werden door mensen die een dak boven hun hoofd nodig hadden was op zichzelf geen nieuw fenomeen. Maar de maatschappelijke betekenis die aan deze praktijk werd toegekend, veranderde toen deze gepolitiseerd werd tot een openlijke protestvorm tegen de woningnood. Dit begon in de jaren zestig in kringen rond de studentenbeweging en Provo. Zij vroegen aandacht voor het grote aantal leegstaande huizen en moedigden mensen aan hier in te trekken. Vanaf de jaren zeventig raakte het kraken verweven met buurtactiegroepen die zich verzetten tegen de sanering van de binnensteden, waardoor het politieke aspect nog zichtbaarder werd.[1] Tegelijkertijd groeide de omvang van de kraakbeweging, die gedurende de jaren zeventig een geschatte groei doormaakte van enkele tientallen tot twintigduizend krakers.[2]
Een leemte in het strafrecht
Voor huiseigenaren bleek het verre van eenvoudig hun bezit tegen krakers te beschermen. Vooral nadat een arrest van de Hoge Raad van 2 februari 1971 duidelijk maakte dat het kraken van onbewoonde panden niet kon worden aangemerkt als ‘huisvredebreuk’. De regering-Biesheuvel concludeerde dat er kennelijk een leemte in het strafrecht bestond. Ze meende dat deze moest te worden opgevuld met een ‘bepaling omtrent het wederrechtelijk gebruik van een woning of besloten lokaal’.[3]
Ook al besefte de regering dat het verschijnsel samenhing met het probleem van de woningschaarste, dat burgers het recht in eigen hand namen en zich op deze manier een woning verschaften, kon volgens haar niet worden geduld. Een zware strafmaat leek minister van Justitie, Dries van Agt, echter niet wenselijk. Onder meer vanwege het feit dat onder de bevolking de opvattingen over de strafwaardigheid van het kraken van woningen uiteenliepen.
Krakers bezetten panden aan de Oude Turfmarkt en wachten op ontruiming door de politie, 19 augustus 1976. Foto: Rob Croes, Nationaal Archief / Anefo.
Het ging de regering ook niet primair om het bestraffen, maar om het aan de politie verschaffen van een rechtsgrond op basis waarvan zij kon optreden en de rechthebbende de beschikking over zijn eigendom kon teruggeven.[4]
Linkse kritiek
Hoe verschillend er over het verschijnsel van het kraken van woningen gedacht werd, werd nog eens bevestigd tijdens de parlementaire behandeling van het wetsvoorstel, dat inmiddels gemakshalve werd aangeduid als de ‘anti-kraakwet’. Op de hoorzitting van de Tweede Kamer van 17 mei 1973 bleek dat vrijwel alle uitgenodigde organisaties
tegenstander waren van de strafbaarstelling van kraken en ook de Kamercommissie was zeer kritisch.[5] Toch nam het kabinet-Den Uyl de verdediging van het voorstel na enige tijd van zijn voorganger over. Dat bleek allesbehalve gemakkelijk, vooral omdat het onopgeloste probleem van de woningnood ook bij de regeringsfracties op bezwaren stuitte.
De woordvoerder van de grootste regeringspartij, Nora Salomons (PvdA), liet weten dat er in haar fractie ‘een fors aantal bedenkingen’ leefden ‘tegen de invoering van een stuk wetgeving, waardoor mensen die uit een noodsituatie handelend zich woonruimte hebben verschaft zouden kunnen worden vervolgd.’[6] Zouden de excessen niet beter via de civielrechtelijke weg kunnen worden bestreden? Indien de voorgestelde wetgeving zou worden aangenomen, zou er geen enkele toetsingsmogelijkheid meer zijn. ‘Er wordt dan niet bekeken, of er sprake is van misbruik van het eigendomsrecht, van een maatschappelijk onaanvaardbaar gebruik van het recht van eigendom. Er is geen enkele verfijning meer mogelijk. Elke eigenaar, ook al heeft deze zijn panden speculatief jaren laten leegstaan en verkrotten, kan met deze wet in de hand optreden.’[7] Bijzonder pijnlijk vond Salomons dat het wetsvoorstel geen rekening hield met mensen die zonder huurcontract maar met toestemming van de eigenaar een pand bewoonden. Zij namen vaak een fors deel van het onderhoudswerk voor hun rekening en werden nadien door huiseigenaren gesommeerd het pand te verlaten.[8]
Behandeling anti-kraakwet in Tweede Kamer, krakers demonstreren op het Binnenhof, 18 mei 1976. Foto: Rob Croes, Nationaal Archief / Anefo.
De anti-kraakwet gekraakt
Salomons stelde een amendement op om aan de bezwaren tegemoet te komen. Het hield enerzijds in dat de strafbepaling niet van toepassing zou zijn op mensen die een pand al langer dan drie maanden bewoonden. Anderzijds kon het ook niet worden ingeroepen indien het een pand betrof dat al langer dan een jaar leeg stond.[9] Van Agt, die in het nieuwe kabinet zijn ministerschap had voortgezet, ontraadde het amendement.
Wanneer een pand langer dan een jaar leeg stond, konden daar volgens hem allerlei redenen voor zijn, die de eigenaar niet altijd te verwijten vielen. Ook zou het onterecht zijn mensen die een pand langer dan drie maanden wederrechtelijk bewoonden te beschermen tegen rechtsvervolging. In de praktijk bleek het dikwijls moeilijk vast te stellen wanneer mensen in een pand getrokken waren. Ook zou het kunnen leiden tot situaties waarin een eigenaar gestraft werd voor zijn inschikkelijkheid of wens een kraaksituatie in goed overleg tot een oplossing te brengen.[10]
Andere progressieve Kamerfracties deelden de visie van Salomons of kwamen zelfs in nog verdergaande bewoordingen op voor de belangen van krakers. Volgens PPR-Kamerlid Michel van Winkel moest wonen gezien worden als een eerste levensbehoefte. Wie woningen ongebruikt in eigendom had en weigerde aan degenen die deze ‘in nijpende nood’ opeiste, tastte zijns inziens dus in wezen een grondrecht aan. ‘Niet het kraken is de kwaal’, meende hij, ‘maar de leegstand en verkrotting van woonruimte en het speculeren daarmee.’[11] Ook Fred van der Spek (PSP) vond dat. Hij zag deze wet als ‘de perfectionering van de bescherming van het eigendom, inclusief het speculeren daarmee’ ten koste van mensen die simpelweg op zoek waren naar een dak boven hun hoofd.[12] Wat hem betrof zou het in feite passender zijn juist leegstand te bestraffen.[13]
Betere bescherming van eigenaren
VVD, CDA, DS’70 en de kleine partijen aan de rechterkant van het politieke spectrum steunden invoering van de voorgestelde strafbepaling wel. Al verschilden de meningen binnen de CDA-gelederen hierover, zo bleek uit een bijdrage van Jan Nico Scholten.[14] De VVD vond de wet zelfs lang niet streng genoeg. Door de delictbeschrijving (niet het kraken zelf, maar het weigeren gehoor te geven aan een sommatie het pand te verlaten werd strafbaar gesteld) zouden eigenaren onmachtig staan tegenover kat-en-muis-spelletjes met krakers. De lage strafmaat van een maximumboete van 200 gulden zou geen voldoende ontmoedigende werking hebben, verwachtte woordvoerder Pol de Beer. Het incasseren van deze boete was in feite goedkoper dan het betalen van huur.[15] Gezien het omstreden karakter en de gevoeligheid van de nieuwe strafbepaling achtte de regering een milde strafbedreiging echter meer gepast. Als in de praktijk zou blijken dat de wet niet deed wat ze beoogde, zouden verscherpingen kunnen worden overwogen.
Minister Van Agt ontraadde dan ook een amendement de maximumboete te verhogen tot 5000 gulden.[16]
Voorstel aangenomen?
Geen van beide bovengenoemde amendementen haalde het en op 26 mei 1976 nam de Tweede Kamer de anti-kraakwet aan. De regeringsfracties van PvdA, PPR en D’66 stemden er (met uitzondering van D’66-Kamerlid Govert Nooteboom) met de linkse oppositiepartijen tegen. De confessionele gelederen, ondanks aarzeling bij sommige leden, bleven gesloten, daardoor behaalde het wetsvoorstel een meerderheid.[17]
De politieke strijd leek hiermee beklonken, maar terwijl het wetsontwerp op behandeling wachtte van de Eerste Kamer, keerde het tij. De directe aanleiding daarvoor was het rapport Kraken in Nederland van de Nederlandse Raad van Kerken dat in februari 1978 verscheen.[18] Uit eigen onderzoek en gesprekken met deskundigen en krakers concludeerde de Raad dat de Tweede Kamer het wetsvoorstel had aangenomen op grond van gedeeltelijk onjuiste en onvolledige informatie.
De Raad vond ook dat de anti-kraakwet onvoldoende oog had voor de mens achter de kraker en eenzijdig opkwam voor de belangen van eigenaren. Een bredere aanpak, waarbij ook de leegstand werd aangepakt, achtte de Raad noodzakelijk. Ze riep de regering dan ook op het wetsontwerp terug te trekken of voorlopig, in afwachting van een bredere aanpak, op te houden.[19]
Een impasse
Het kabinet-Den Uyl was inmiddels opgevolgd door het centrum-rechtse kabinet Van Agt I. Deze verzocht de Eerste Kamer de behandeling van de anti-kraakwet op te schorten tot de komst van een wet die langdurige leegstand van woningen moest bestrijden. De PvdA had daartoe een initiatiefwet ingediend en ook het kabinet zelf kwam met een ontwerp.[20] Een belangrijk verschil tussen de twee was dat de initiatiefwet uitging van intrekking van de anti-kraakwet, terwijl het regeringsvoorstel voor handhaving koos. Wat een passende balans was tussen de nood van woningzoekenden en de rechten van huizeneigenaars bleef een twistpunt. Het zou nog tot 1985 duren voordat daarvoor een wet werd aangenomen.[21]
